刘军宁:市场经济与有限政府

二、公隐私开与私隐公开

根据相关性原则:一切人类事务必须对相关者公开。以这一原则为准绳,可以把人类活动分成两大领域,一个是仅与自己或周围少数人相关的领域,即私人领域,发生在这一领域的是私人事务。一个是与一定地理区域内所有成员相关的领域,即公共领域,发生在这一领域的是公共事务,如国家大事。

在人类和中国历史上的相当长的一段时期内,这两个领域并没有用法律规定明确的界限。往往是统治者的私凌驾于国家的公,国家的公又凌驾于臣民的私。个人在私人领域内的自主权得不到保障。私就是属于公,故必须对“公”公开。“公”是统治者的私事,天下的事也就是帝王的事,与普通的民众无关。

在公与私的关系方面,用公隐私开来概括非市场社会,用私隐公开来概括市场社会,也许最恰当不过了。公隐私开的政治逻辑是,封闭的政治与无限的政府。私隐公开的政治逻辑是,开放的政治与有限的政府。私是公民个人的事情,只要自己知道就行。公共领域中的公共事务作则必须对所有的人“公”。为了防止以权谋私,统治者之私中的一部分(如个人收入)也必对公众“公”。私隐公开意味著政府应当尊重公民个人的“隐私”,公民则对公共事务享有知情权、监督权乃致参与权。公的领域是经常动用强制的领域,私的领域是自愿的领域。自由的历史就是抵制政府权力进入私人领域的历史,把政府的权力赶出私人领域的历史。

长期以来占主导地位的公私观念一直把兴公灭私看作是国家富强的秘诀。于是,“私”被彻底逐出了政治经济制度、社会生活乃至语言文字。但其结果不是使得中国人更加崇公,反而更加重私;不是使中国变得更加富强,反而使中国更加贫穷,并最终迫使中国走上了市场经济的改革道路。市场经济的出现彻底改变了传统的自然经济和计划经济下的公私观念。市场经济完全承认个人追求“私利”的权利,它不要求牺牲人的正当利益。

传统的尊公灭私的公私观之所以注定行不通,就在于公与私的关系不是势不两立的。然而,公私也不是二元平等的,而是以私为依托的。两者不是谁消灭谁的问题,而是相互协调的问题。既然每个个人都对自己的生存承担了不可取代的责任,他就有权利为自己的生存谋取必要的利益。公的重要,不在于抹煞私人利益及取缔属于私人事务的领域,而是在于它能代表众人之私,实现众人之私。背离众人之私的“公益”只能是一己之私。故公来自私,私是公的本位。这也正是公民应当享有参政权和议政权的正当性来源。应当承认,公私之间会存在某种冲突,甚至是剧烈的冲突。即便如此,对公主要的威胁是统治集团的自私,不是普通个人的自私。

市场经济的确立改变了公私两个领域之间公私不分、以公压私、化公为私的界限模糊的状态,为私人领域从公共领域的分离与独立提供的必要的前提。市场经济的正当性、可行性来源于它认为人是追求自身利益的动物,并完全承认个人追求“私利”的权利。承认“我”与“私”的正当性是约束“私”泛滥与“我”膨胀的最有效、最正当的途径。市场经济意味著市场中的商业行为要依据法律,更重要的是政府行为也必须依据法律。市场经济的相对独立性基于公私的区分,公共权力的作用应该被严格地限定在公共领域;而且在私人生活方面,个人通过各种联合和结社,基本上可以管理好自己的日常事务。国家不能代替个人处理私人事务。例如,不能通过宪法或法律规定,谁与谁应该结婚,或是谁应该抽某个牌子的香烟。立宪国家不应介入公民的道德事务,不能逼迫人们去追求美德,不能规定及强制实行某个道德目标。宪法、共和都是旨在解决公共领域的问题,而不是规定和控制纯私人性的行为。

市场经济为公民提供了经济上的独立以免受国家权力的绝对支配。公共利益是在特定的制度架构内追求个人利益的产物。私益之和便是公益。但是掌握公共权力的人所刻意追求的私益之和,却未必是公益。而刻意追求公益的结果往往只会有益于特殊利益。在自由的市场之下,私人的利益会造就公共利益。促进公共利益往往是政府扩大其权力和规模所援引的理由,但这会瓦解正常的市场秩序。公益只能是私益的和谐组合,脱离了私益便无公益。国家只是公民的集合,除公民的个人利益,国家自己没有特殊的利益。所以,公共利益要求的是限制政府权力的作用和范围,而不是相反。国家在经济方面的权力不受限制,就不免会破坏市场秩序的自主与完整。宪法正是勘定国家权力的界限以确保其不被逾越的最权威、最有效的工具和手段。也只有具备了上述的必要和充分条件,才能解放和保护个人及社会创造财富的能力,营造出最适合经济发展和财富增值的政治制度环境。

那么,在市场经济下,怎样划分公与私的界线呢?对每个人来讲,“私”包括个人自由和私人领域。个人自由又包括人身自由和经济自由。经济自由即追求财富、创造财富的自由,也就是谋利的自由。而私人领域由私人自主支配的空间构成,它的存在是要为个人追求其正当的的利益造就一个受保护的空间。而涉及每个成员的利益的公共事务及其管理就构成了公共领域。它是为了实现私而出现的,它是私的派生。公的确象黄金一样可贵,但私却象粮食一样必不可少。黄金之所以可贵,就在于它在必要时能换来大量的粮食。公之所以有价值,就在于它能服务于众人的利益。公益要么作为私利之和,要么作为实现少数人之私利的工具。公益的立足点在于在公私利害之一致。一旦为公就须废私,为私不免害公,最后公私两亡。前苏联社会主义国家的解体就是有公无私的后果。

政治只发生在公的领域,及公共机构如政府、政党,而不发生在私人领域,如家庭、人际关系、市场等。政治进入私人领域就会造成泛政治化和权力、职能、规模及行为方式不受限制的政府,如“文革”期间。公共领域与私人领域之间的区分合乎于国家与社会之间的分野。国家是由公共权力机构组成,靠公众的税收来维持的。政治是一项应该受到严格限制的活动,即管理受到严格界定的公共事务。社会则是由非公共性自治团体组成的。其在性质上之所以是私的,是因为这些组织的建立是为了满足一些公民个人的需要,由自己负担的,而不是服务于全社会的目的。在这种“公-私”二分法的基础上,政府行动的范围与责任被严格地限制在公共领域。在那些公民能够自我管理的领域,如经济、社会、家庭、人身、文化艺术、宗教、伦理道德、个人嗜好与审美偏好等属于私人领域,因而是非公共的、非政治的、私人的,政府则不能随意插手。

在政治领域,传统政治哲学认为,好的体制拥有献身于公共利益的统治者,而坏体制则造就以权谋私的统治者。现代政治哲学认为,一个好的体制具有适当的制度化机制,既能满足、又能控制那些自私的人们,而坏的体制则无法做到这一点。“私人领域”是人生中最重要的价值得以实现的领域。在纯粹的私人领域,公民有“隐藏”私人秘密的权利,公共权力不应过问。促进公共利益往往是政府扩大其权利和规模所援引的理由。对公民个人利益的保障则必然要求对公共权力加以必要的、有效的限制。可见,对“私”的承认必然要导致对政府的权力、职能、规模和行为方式上作出实质性的、明确的限制。私可隐,公要开。公共事务的处理要向民众公开,公共职位的产生要向社会开放,公共权力要接受社会的监督。

公开与透明,是有限政府的基本要素,是对政府的有效限制,从而使非法、不当的政府行为无从藏身。所以,公共事务的是否公开透明,对市场经济的正常运转是必不可少的。公共权力部门能否提供充分可靠的信息,以及其决策是否有决策充分的透明度,这两者对责任制度和法治至关重要。没有充分的信息和透明度就为欺诈、不公平的待遇和腐败提供了机会。是否能获得准确的信息严重地影响到企业的效率和竞争能力。只有市场活动的参与者能够获得充分的信息,才能维持一个竞争性的市场经济。有关经济的情报、有关特定市场的状况、有关政府的意图和行动对企业计算风险和潜在的回报都关系到企业的成败。透明度则改进了市场信息的传播和准确性,降低了交易成本,是经济效率的关键所在,也是使政府更负责及制止腐败的有效途径,是使市场免受任意干预的有效手段,使得政府更多地依靠市场机制来进行经济管理。对经济发展的有效管理,不仅限于对国有企业的有效管理,而且涉及到制度和规则,其作用是为公共和私有企业的行动提供一个可预期的透明的架构。

在经济领域,实行公平、充分的竞争,取消多余的管制,使规则和制度高度透明化是理所当然的。许多国家在反腐败方面都有复杂而严格的法律,但是这些规则难以实施,因为许多私下的、内部的规定还没有公开。

在发展中国家,预算往往缺少透明度,许多税收项目在预算之外,而且许多支出也未被列入预算,如军费支出常常得不到立法机关的审查。充分的信息和较高的透明度可以降低不确定性和费用,但是自身也会带来更大的责任。如果会计、审计制度软弱无力,预算不能得到有效的实施和监督,加上不严格的、不透明的、不受监督的批文或采购制度加剧了腐败,导致公共投资使用不当。在这方面,公共舆论可发挥重要的监督作用。

信息现在已经成为决定社会和经济变迁步伐的关键因素之一。竞争性的市场经济通常要求经济行动者能够获得相关的、及时的和可靠的信息。信息越难获得,可信度越低,那么不确定性和风险就越大,因此,就会造成资金和人力的损失与浪费。

在所有国家中,政府都是最主要的信息来源。有关于经济状况的某种特定的市场状况以及有关于政府政策和意向的信息对于投资者对风险的计算都极具参考价值,而且这些信息要么由政府提供,要么也是应民间要求才会公布于众。政府通常有正当的理由来隐瞒一些类型的信息,如关于涉及国家安全方面的经济信息,或会造成经济震汤的信息。重要信息的过早泄露会导致政府政策的失效,如官方对汇率的调整。除这些特殊情况外,由政府在以下三个方面提供充足的信息和更大的透明度将不无益处:一是有助于提高经济活动的效率效益,二是有助于预防腐败,三是在分析、计算和接受政策选择信息方面的具有不可或缺的重要性。

信息与透明度还关系到经济效率。经济效率要求有关政府政策和行动的信息可供获得,而且经济决策的主要程序,例如预算都应该是相当透明的。经济效率也要求公众有机会对经济政策制定的过程发表评论,施加影响,当然最后一个方面受到特定国家的政治传统以及政治参与现况的限制。无论如何,扩大在政策制定方面的透明度对于提高经济效率十分重要。就与政府自身的关系而言,信息与透明度对改进与提高政府管理市场经济的水平关系更大。

当在政府的决策不受审查、不可争论、不向社会公开的地方,腐败的危险、公共资源(包括外援)被滥用的可能性就会大大地增加,透明度不是控制腐败的充分因素,但是在多数情况下却是一个必要的因素。封闭的决策有助于增加政府决策失误的风险和出现负面反应的风险。若是在决策之前社会上有公开的和充分的讨论,那么,不仅会改进政策设计,而且也使得政策更容易被公众所接受。经济活动的效率和效益、市场的竞争性都要求有多种渠道来获得相关的信息。

总之,公开私隐要求政府的活动范围只能局限在“公”的领域,不能任意进入私人领域。市场经济给政府规定的位置是仲裁人,政府的责任是公平、有效、和平地解决社会中的冲突。现代社会的发展,显得可供国家插手来干预人民私人生活的领域和借口越来越多。尽管国家是必要的,但要确保人民有能力自力而不致过度依赖国家。国家不过是社会的工具,国家的权力及其运用不能与公民的基本权利和自由相冲突。没有公私分立、私隐公开,就没有有限政府。

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