刘军宁:市场经济与有限政府

五、无限政府与治乱循环

所谓无限政府(Unlimited Government)是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。有人可能会说,绝对的无限政府是不存在的,任何专制的政府至少要受到一些自然规律的影响,如领导人受生老病死的制约,受家人与权臣的挚肘,以及来自民间的武装叛乱的挑战。但是,即使是自然规律也无法有效地遏制无限政府的扩张倾向。这种倾向直到它被新的政权所取代之前其膨胀的趋势不会中止。所以,这里的无限政府不是指一个政府受不受自然规律的约束,或能否彻底杜绝民间的反抗。判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府,或者说一个政权在权力、职能规模上是否受到来自法律的明文限制;是否公开愿意接受社会的监督与制约;政府的权力和规模在越出其法定疆界时,是否得到及时有效的纠正。

无限政府首先表现在政府的权力不受来自下级的和独立的权力机构的约束,而只受上级主管的约束。在中国古代,皇帝的权力是最大的,最不受约束的,因为皇帝没有上级。皇帝之下的各级官员只受上一级的约束,而不受其统治对象的约束。所以,皇帝可以按照自己的意志随心所欲地行使自己的权力。当天高皇帝远的时候,各级官僚就按自己的意志行使权力。当县官不在的时候,现管就按照自己的意志独立地行使权力。

政府职能的无限扩张,这表现为政府越来越多地承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情,或是把政府权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域。这样使民间渐渐失去了管理自身生活、抵制政府插手的能力。权力的扩张与职能扩张的直接后果是属于私人的权利和自由不断缩小,财产权和经济自由不断受到侵犯。

政府规模的无限扩张表现为政府机构越来越多,官员越来越多。政府的膨胀必然给社会的经济发展造成沉重的负担,使正常的经济活动受到严重的妨碍。这时,只有干政府官员的行业才是社会中永不亏损且一本万利的行业。于是,人们为了谋生存,想尽办法挤入官员的队伍。而政府的规模越庞大,社会的负担越重。政府规模越大,就越要从社会中提取大量的钱财,用民间有限的膏脂来养活无限膨胀的政府。结果换来的是最高的权力不受约束,而普通的官员则游行于利禄之中。

在政府的膨胀过程中,官僚的腐败起著重大的作用,这是政府从自我膨胀到自我覆灭的重要原因。官僚们通常所关心的不是公益,而是如何去保护他们的工作及其机构的重要性。任何预算的消减,对他们都是威胁,预算的不断增加才是权力的源泉。这是他们个人的荣耀和权力的基础。任何官僚都有潜在腐败的倾向,他们总是倾向于在执行公务中满足自己的私利。从理论上讲,所有的政治领袖和官僚都是在对某种人负责。在许多情况下,只是对那些能够最大限度地保障他们个人利益的人负责。

若是官员人数太多,就无法做到高薪养廉,这样中央和各级政府机构实际上就是官员的俱乐部。他们工资微薄,又人浮于事,就不择手段地设法增加额外的收入。最常见的方法就是利用职权寻租设租,甚至卖官鬻爵;机构谋求预算外收入,个人谋求工资外收入;利用职权设立关卡,索贿受贿。这样,中央政府就陷入了下面的税收困境:税率低,则税款不足,税率高则无法负担,结果造成税率越高,收税效率越低的两难。中央征税的力度越大,地方社会税务负担越重,而中央的税收则无明显增加。历史学家黄仁宇注意到,支持现代商业的法律程序以私人财产权作基础。在中国古代,这首先与孟子的道德观念相反,而后者正是奉官僚体系为天经地义。在低税率与高税率的两难中,政府为了维持自身的生存,只能义无反顾地选择后者。不仅如此,在开动脑筋之后,还发明了名目繁多的税外收费项目。由于存在著巨大的财政和税收的漏洞,中央政府为了不断加强自身的财政能力,不得不加大从民间提取的力度。这又为地方政府和官员搭车收费提供了良机。于是就形成以下的恶性循环:政府从民间提取资源的力度越来越大,而国库本身却越来越空。制度的漏洞却越来越大,而官员的私囊却越来越饱。最后,只好竭泽而渔。

中国历史上每一个王朝的终结无不与政府无限膨胀、普遍的贪污腐败和严重的财政危机联系在一起。每一个王朝的政府就像气球一样不断膨胀,一直到炸掉才划上句号。这时,取而代之的新政权从其建立之初的小规模、小权力、小职能开始,不断地向大处膨胀,最后重蹈上一个王朝的覆辙。每一次爆炸都伴随著巨大的社会动荡,是所谓“乱”;新政府的重现由于其最初的小规模,给社会造成的负担和压力不大,从而为社会的发展提供了契机,是所谓“治”。这种从小政府到因无限膨胀而崩溃、再到新的小政府出现的过程被视为治乱循环。有一些王朝的统治者比较明智,在政府膨胀到一定规模时,感到事情不妙,于是锐意改革,主动延缓或局部扭转政府膨胀的趋势,是谓“中兴”。当然,与每个王朝一样,在结局上并无二致。

所以,一个国家、一个民族若是找不到一个有效的、持久的摆脱无限政府的制度安排,就无法跳出“治”与“乱”的恶性循环。在现代中国,政府在规模、权力上,膨胀的征候比比皆是。尽管在权力的高度集中上,比计划经济时代有明显的好转,但是,目前仍然存在著政府规模过大,官员过多,财政紧张加剧,从民间提取财富的力度过大,财产权和经济自由的行使空间受到极大限制等问题。幸好,市场经济的出现为我们实现从无限政府向有限政府的过渡提供了契机。如果我们把握住了市场经济的契机,找到了限制政府无限膨胀的、可行而有效的制度安排,那么,中国将从此摆脱“治”与“乱”的循环。否则的话,就不可能逃脱过去的历史所呈现的规律。

无限政府的主要并发征之一,就是全面的经费短缺、财政紧张。因此,也每每有人建议让财政收入向中央倾斜,坚决加大中央从民间提取的力度,这样做似不仅与事无补,反而是饮鸩止渴。财政紧张的真正原因,不是政府的提取能力太弱,而是政府的摊子太大,各级官员的胃口太大,政府的扩展趋势蔓无节制。历代王朝在行将崩溃前,总是表现出以下的征候:在财政上,民众不能监督政府,政府不能监督自己。虽然提取的手段多,力度大,但政府得财有限,却伤民无穷,导致下面的民众感到喘不过来气,而国库的收入则不足预期的数量,乃至财政税收山穷水尽。最后由于政府规模、权限的无限制扩张,吞食了作为其基础的社会机体,最终以崩溃告终。除非政府的权力受到法律的限制,民众的权利受到法律的保护,否则,对民间的征敛必然趋向漫无节制,政府可以以中央财政收入的比重的过低的名义,通过加大向民间的提取力度,使财富向中央政府倾斜,但其后果政府也难以担负。

无限的政府所导致的治乱的循环其受害者不仅是平民百姓,而且是统治者自身。在中国历史上,没有一个末代皇帝不尝尽无限政府给他们酿成的苦果。从秦二世,到明崇祯,到清溥仪,无有例外者。对任何王族来说,无限政府与万世一系,不可得兼。所以,有限政府的诉求绝不是民间有意与政府作对。正是无限政府才导致了“君子之泽,五世而斩”。限政的政治逻辑不是无政府主义的政治逻辑,它并不是为限政而限政,而只是要求政府的权力受到限制。限政可以帮助统治者免除末世的厄运,可以帮助老百姓免除苛政的压榨。所以,为官者与为民者都没有理由拒绝它。不受限制的政府未必对统治者有利。当肢体过度肥大的时候,中枢对肢体各部分的控制程度,就必然大幅下降,酿成权威危机。若用《贞观政要》里的比喻来分析:如果政权与民众是舟与水的关系,无限政府的做法是通过经年累月的努力把船制作得与水域面积一样大,并把船外的水都设法抽到船里面来,其后果可想而知。有限政府的做法是,在“水域”面积固定的情况下,尽可能把船制作得小些,这样船驰骋的余地就大些,尽量把水留在船外,这样船搁浅与倾覆的可能性就低一些。可见,有限政府于水无损,于舟有益。无限政府会导致政府的倾覆,这肯定既非统治者的本意,也不合乎统治者的长远利益。若考虑到被统治者的利益,无限政府更是有害。所以,摆脱“治”与“乱”的循环,关键是由“无限政府”到“有限政府”的转变。而市场经济在中国的确立为这一转变的实现提供了空前有利的契机。

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