刘军宁:市场经济与有限政府

六、限政的理由与限政的方式

政府的权力之所以要受到限制,有限政府之所以要取代取代无限政府,是由以下几个因素决定的:人性;不可避免的无知;政府的逻辑与政府的目的;市场的逻辑。

人性

由凡人组成的人类社会永远不可能达到至善尽美的境界,因而不要指望通过政府、国家和政治家的努力来达到这种境界,政治的作用与人自身一样都是十分有限的。任何权力总有一种要冲破现有限制的冲动,任何掌权者也总是企盼获得更大的权力,这一现实激发了相应的有限政府的必要。政府的权力必须受到限制,因为掌权者的权力总是趋向于腐败。所以,市场经济之下,最令人特别担心权力的集中。不仅担心政府权力的集中,而且担心经济和社会权力的集中,赋予政府履行其基本职能之外的任何权力都是极端危险的。人们要牢记这样一个事实:政府的权力是必需的,但这样的权力本身又是危险的。最佳的政府应该是最适合人的本性的政府,即它能够压制人性中最坏的可能,调动、鼓励人性中最好的东西。

基于对人的本性上的局限性,有关政府的主要问题是,政府应该强大到足以去作它该作的事情,但又不能强大到去危及自由。而只有有限的政府才能较好地解决这一难题。

不可避免的无知

市场经济之所以优于计划经济是基于一个重要的事实,即人类的无知,限政的必要也正是来自人的不可避免的无知。无限的、全能政府不承认由凡人所组成的政府同样有不可克服的无知的一面。在现实中,把社会中的资源统归给一个单一的政治实体(通常是政府)来分配,并作出经济决策,就会出现知识短缺和知识传递上的问题。政府必须为稀缺的知识找到一个效率最高的用途。政府要想成功地解决这一问题就必需拥有大量的知识,而且必需拥有它在事实上不可能拥有的全部知识。政府把资源分配到不同的用途之前,还务必首先要明确这些用途是什么。面对这些不可克服的无知,政府在决策时的主观片面就在所难免。所以大部分行业和资源,一旦完全为政府所支配,其畏缩和枯竭就成了必然的结果。所以,对粮票管制得越严,就意味著大米越少;政府的任意干预越少,经济发展的步伐就越快。这虽不合乎理想,但在一定时期内,却是活生生的事实。依据无知论,政府则应尽可能地把决策权分散开来。否则企图去集中不能集中的知识,被集中起来的实质上就有可能是无知。政府的决定很可能是在信息和知识不充分的条件下作出的。作出的决策越大,其危险可能就越大。

基于无知的不可避免性,没有任何权力中枢能够充分掌握分散在个人手中的全部知识。若是剥夺个人使用这种知识的机会就会因此限制这种知识所可能带来的好处,从而不仅给个人而且也会给公众造成损失。所以,只有在没有统一目标的秩序中的人才是自由的。若是某一秩序把公共目标强加给个人并追求这一目标,就只有把个人变成秩序机器上被指定部位的零部件,这样也就根本谈不上个人的自由了,也就妨碍到个人创造财富的积极性。而市场经济除了其经济职能外,还最佳利用了人类最稀缺的资源:知识,并通过赋予人们以选择和创造的自由,宝贵的知识才得以成为宝贵的财富。政府既然不是全知的,当然也就不是全能的。既然政府不是全能的,政府的权力、职能和规模就必须受到严格的限制。

政府的逻辑与政府的目的

政府必须受到限制在很大程度上是由政府自身的逻辑及人类建立政府的目的地所决定的。作为国家之代表的政府的行为是以公共利益和维持政权为依归,不可能按照利润最大化准则来运用资金。若是政府的权力,包括财权得不到法律和立法上的有力监督,必将导致社会财富非法流入官吏腰包,最终形成这样一种局面:政府提取民间财富的能力越强,支配财富的效益就越差;政府从民间提取的财富越多,对社会财富的浪费就越多。计划经济国家的能力最强,但经济发展的记录最糟。如经济学家密尔顿•弗里德曼所挖苦的那样,如果让政府去负责撒哈拉沙漠,不出5年,沙子就会短缺。在制造短缺的计划经济下生活过的人都知道,上述形容算不上夸张。所以,主张强化国家的能力应实现对国家权力的有效约束。也就是说,加强国家能力无论如何不能成为凌驾于其他一切之上的目标,而且即使作为一种手段使用起来也应当非常谨慎,对国家能力的强调要非常小心。“人类在心智上的限制决定了政府在控制和预测事件能力上的限制。”中国大跃进的经济绩效证明了任何试图超越人类心智之政治实践、使国家能力最大化所可能带来的恶劣后果。

此外,政府的强制减少了自由,而自由本身就是免受政府约束的状态。而且,是公民个人,包括企业家,而不是政府最知道把他们的钱投到什么地方最明智。若这些钱由政府以税收的形式拿去投资,既造成中间环节的流失,又造成投资不当、重复引进、重复上马的胡子工程。这些都是政府不当投资行为造成的严重浪费,且不说还有大量的钱财用于维持官僚队伍,乃至中饱官僚私囊。

国家没有、也不应负有实现至善的使命,因而就不应使其能力和权力过于庞大。政治是一项具体且有限的活动,它要求政府在使用其权力时经济而有效,在影响的范围上要受到限制。政府的作用就是执行游戏规则,就像体育运动中的裁判员与运动员不能兼二任于一身一样。这些规则又反过来限制了政府的权力,构成防止任意误用权力的法律依据。这样就可以使民众的自由得到保障,而正是这样的自由才使得个人按照自己的意图选择合适的生活方式。所以,如无必要,它的权力不仅不应增加,而且要用限政的剃刀把多余的权力剃掉。要使国家和政府有所作为的最好办法就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。没有限制的权力必然要导致对权力的滥用,从而败坏了国家的能力。 政府总是要服务于一定的道德目的,它不能违反基本的道德律。根据基本的道德律,生命是神圣的,自由是珍贵的,财产的个人占有是正当而必不可少的。所以根据这一道德律,伤害人的生命是违法的,是犯罪;剥夺人的自由是犯罪;盗窃他人的财产也是犯罪。同样,政府的基本职能也必须符合这一道德律,即用法律的手段保护公民的生命、自由和财产免遭伤害。既然公民享有属于自己的自由来求生,来追求幸福,来获得物质财富,那么,政府就不应该把国家的目标和理想强加给个人,国家的蓝图、社会的目标不应凌驾于个人的追求之上。一个合理的政府理所当然地是有限的政府。

市场的逻辑

自由市场经济是有效而公平的,因为它是自然而必然的。说它自然是因为市场经济满足了人类渴求财富的愿望,市场的法则是自然的法则,自由市场经济自身固然有许多的弊害,但是没有它人类将遭受更大的困苦,市场经济通过自愿的交易,维持了社会的安定,从而大大缩小了强制力的范围。说它是必然的,因为没有外在的强力制止下,会自发地形成自由的市场。

市场与政府都不完善,政府比市场更不完善。政府的作用只能限于弥补市场的不足,而决不是取市场而代之。政府不是万能的,也不可能是万能的,更不应该是万能的。政府不应插手私人领域的个人事务,即使是政府管得了的事,也不应让政府管。只有在自己(或社会自身)管不了时,才能动用政府。

自由市场经济能够限制国家的权力,而计划经济则扩大国家的权力。自由市场经济造就了一个庞大的免受政府干预的生活空间,从而保留了自由的条件与环境。正是有了这样的财产和权利才使得那些不同于流行的意见的人能有立足之地。没有属于私人的财产和财产权,在一个社会中就很难听到反对的声音。财产与自由是密不可分的。经济上的平等不是经济进步,财产与私人占有分离,自由就失去了根基。

自由市场经济是人性在经济方面最恰当的表达。所以,斯密说,市场经济是合乎自然与人性的、天然的自由制度。自由市场经济最有效地满足了每个人通过占有来维持自己生存的欲望,而其他的经济体制都无视这一欲望,甚至彻底否定这一欲望,从而带来人性的扭曲、经济的倒退、物质的匮乏。

自由市场经济之所以成为当今最普遍的、唯一可行的经济形式,是因为它是人们经过漫长的探索和积累所得到的最契合人之本性的经济体制,市场经济超越国境的可行性也恰恰证明了普遍的和不变的人性。自由市场经济也最契合人的有限理性,因为它可以自发地运转、自动地配置、自动地调节,而不需要人的全知、全能。计划经济是建立在计划者的全知全能的假定之上,由于这样的人不存在,无限的理性不存在,这样的经济体制就注定要破产。没有人能够驾驭如此复杂的市场经济,所以就要反对任何企图驾驭这一经济的努力,尤其是防止以驾驭市场的名义来把经济送入由政府的权力构成的鸟笼之中。所以,自由市场经济的政治含义就是政府与经济的分离,其政治前提是政府不插手民间的经济事务。没有权力受到限制的政府就没有自由的市场经济。市场经济与有限政府是一对特殊的双胞胎,它们要么双双问世,要么双双离去。这里,没有侥幸、没有折中、没有幻想。

在限政的方式上,从经济方面看,一个庞大的、繁荣的、稳定的、有序的市场经济的存在本身就是对政府的权力扩张的最有效的限制。政府与市场都需要独立的生存空间。在一国内,政府的空间与市场的空间基本上是零和格局,政府多一份,市场就少一份,反之亦然。一个自由竞争的繁荣的市场经济,在社会中造就了无数个由小到大的、以小为主的经济和社会权力中心,从而阻止了政治权力向中央的集中。市场经济的扩展,必须与对政府的权力、职能和规模的限制同时进行,否则市场秩序就没有社会空间。有限政府是市场经济的政治表达。

在法律方面,宪法和法律承认并保障每个个人的财产权、经济自由以及由此派生出来的政治权力和经济权力,惩罚来自政府机关和民间对公民的经济自由和财产权的侵害。产权获得保障,私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的有效障碍。限政有赖于私人权利的扩张和政府权力及范围的缩小。从某种意义上讲,“宪政”就是“限政”,即政府的权力受到宪法和法律严格限制的政治体制。

在政治文化方面,限政还依赖于高度自觉的公民意识(权利意识、纳税人意识、参政议政督政意识),依赖于公民养成自觉抵制政府越权、越界的习惯,自觉监督政府对纳税人所承担的责任,认识到政府的职责不是授予幸福,而是让每个人有机会找到自己的幸福。最好的政府,是协助我们自主管理的政府。

在政治制度方面,宪法和法律必须给政府的行动范围划上明确的界限,对政府的权力进行纵向的和横向的分立,使其相互制衡。同时,实行法治,通过公平、有效、独立的司法,以确保个人的权利和自由,确保政府没有逾越其特定的行动范围。建立由作为纳税人的公民的代表按公平、自由、公开竞争的方式产生的代表机构进行参政议政督政,以确保政府的行动符合纳税人和所有公民的利益;确保政府尊重并保护公民的财产权;经济自由等基本权利,确保政府的税收和其它财政收入“取之于民,用之于民”;杜绝政府对社会进行横征暴敛、无度提取、与民争利,通过有效的监督,使政府不逾越其行动范围。

对有限政府的落实和维护,除依靠外在的有效监督外,政府及其官员也要主动地尊重个人的权利和自由,恪守对自身的行动范围的限制,自觉地约束自身的权力和规模。

在市场经济确立之后,与过去的计划经济时代相比,政府与经济事务的关系须有根本性的改变。在市场经济下有必要对政府进行严格的限制。政府在处理其自身与市场的关系时,应该采取对市场更为友善的态度。当市场中出现问题时,政府的补救作用是为了帮助市场发挥其作用,而不是取代市场。保护个人自由的根本途径是依赖自由市场经济和对政府扩张倾向的有效限制。

不仅市场会失灵,而且政府也会失灵。市场是内在稳定的,而且可以自我平衡。它一般不需要干预。政府之所以会失灵,还因为人的权力欲在政治中会变得不受约束,以及由此而高度集中起来的政治权力。市场在性质上不同于政府。自由的市场能够产生自发的秩序,市场不会强制人,效率和效益也都极高,且带来合作。市场的失灵往往是由政府的不当政策造成的,而且由此产生要求政府进一步干预以挽救市场失灵的呼声。政府的首要责任是促进市场的发育,保护自发的市场秩序以使之免受强制和欺诈之害,保护产权,确保民间契约的履行,维护一个自发市场得以运转的和平安宁的环境。

政府在经济管理中角色不当,若严重到一定程度就会产生一种对发展极为不利的环境。在这种环境中,政府对其人民的权威就会受到轻视。其结果是人们倾向于服从政府的决定和管制措施,政府又反过来趋向用强制的行政手段来解决问题。这不仅造成政治上的不稳定,而且经济上的代价也十分高昂,包括把宝贵的资源过多的用于维持国内的安定,或消耗于不断升级的腐败。政府的权力任意越界可能会进一步侵蚀到公民对其政府的信心,引起政府采取更不明智的行动,这使得政府干预行为的后果更差,同时也严重地制约了市场经济的发展。

市场经济与有限政府的建立必须伴随著在治国方式上由政策治国向制度治国的转变。政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时主要以政策而不是借助制度和法律为主要的施政手段,通常流行于非市场经济的体制中。政策治国有其自身的利弊。其优势是使政府容易作出灵活的反映,而且执行起来迅速、高效、果断,不仅可以不受以往政策的约束,甚至可以轻而易举地冲破任何现行的法律的羁拌。其不足是:法治阙如,法制薄弱,机构庞杂,裁量权过度,弹性过大,放乱收死,政策决定可以任意更改,权大于法,以言代法,社会经济上搞指标管理,用行政手段干预具体经济活动,政治制度化程度低。由于权力不受制度约束,上级的政策易受到下级对策的抵制。政策治国的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制,一旦政策不对路,实施的效率越高,不良的后果便越发严重。

政策治国的经济基础是计划经济,政治基础是高度的中央集权。所以,政策治国的实践不适合市场经济的需要。比较适合市场经济的治国之道是制度治国,即主要依靠制度和法律来治理国家。政策治国并不意味著完全排斥制度。制度治国也并不意味著完全不借助政策。只是在这两种制度模式之下,政策与制度各自所扮演的角色不同,政策与制度的关系不同。值得注意的是,经济与政治之间存在著某种鲜为人知的悖反:经济活动天然地要求限制政府;政治活动要求加强权力,以完成政治家的目标。所以,政策治国必然带来政府的无限扩展。

在政策治国的模式下,政策凌驾于法律和制度之上,并可根据前者的需要对后者作任意的修改。在制度治国的模式下,法律与制度高于政策,后者不得逾越前者为其划定的界限。这两种治国模式的差异还有点类似“人治”与“法治”的区别。事实上,政策治国是“人治”的主要标志,而制度治国则是“法治”的必然要求。若以是效率为政府行为的第一诉求,制度治国可能不及政策治国。但是由于受到制度和法律的约束,靠制度治国不太容易出错,尤其是不出大错,即使是出了错也比较容易得到纠正。况且,靠制度治国,权力受到约束,政策变化的幅度不会太大,这就为经济的发展提供了稳定适宜的政治制度环境。所以,可以说制度治国是市场经济的必然要求。

制度治国的核心内容是政府(管理经济)行为的高度制度化,尤其是政府决策行为的高度制度化。与制度治国一样,“制度化”与“法治”是一致的,制度化不仅要求法律制定的正规化和民主化,而且要求人们遵守和执行这些法律规章。它涉及到授予某些政府机构以一定的功能和权威(如立法机关),又要求人们遵守这种权威。它把正式的决策摆在十分重要的地位以保证决策按照这种正式的程序持续地进行下去。

制度化的目标并不是实现制度化本身,而是要使制度化的政治制度来促进社会的现代化和经济发展。只有政治生活高度制度化才能保证政治稳定,经济增长也更快,从而使整个社会能够尽量保持稳定、高速、协调地发展。制度治国是法治的必然要求。如果决策者在决策时不遵守法律规范,他们就可以为所欲为,就会对市场经济构成危害。

制度化要求决策者尊重和履行法律规定的制度,即要求决策体制和决策行为的制度化,要求把低组织化的和非正式的决策变成高度正规化的和有组织的决策。它与统治者凌驾于法律之上、并任意废置法律的“人治”是相对立的。决策的制度化意味著法律应该由规定的机构、按照规定的方式、在规定的范围内不断制定、修订、实施和调整。制度化的关键并不仅仅在于有了现成的宪法法律,更在于整个社会从上至下具有遵守这些法律和制度的观念。在决策行为中形成一种周期发生的行为模式之后,人们就可以相对地预测决策者的行为了,因此,也有助于国家的政治和经济安定。

有限的政府要求在制度层次上创立一个中性的现代国家;在经济层面上,维持一个充分自由的私人领域。政府对各种具体的利益争夺应保持中性的立场。政府必须提供规则以使市场得以运转,保护财产权,以及对规则的有效执行来维持稳定的商业环境以增进投资的成功

总之,妨碍政府驾驭市场及管好经济事务的关键是政府的制度能力,因此,有限政府的实现取决于制度建设与制度创新,取决于由政策治国转向制度治国的决心和效果。另一方面,注重制度必然要关心制度环境。没有适宜的环境,制度不可能发生有效的作用。没有制度,政策不可能得到有效的推行。既然由非市场经济向市场经济、由无限政府向有限政府的转变是不可避免的,那么,在治国方式上由政策治国向制度治国的转变也是不可避免的。

无限政府与有限政府的重大差异在腐败现象上也展现得十分鲜明。在无限政府下,腐败之所以泛滥,是由制度上的根本缺陷造成的,所以,这样的腐败,又被称为结构性腐败。所谓制度上的缺陷就是对权力没有监督,没有限制。这样的腐败通常都伴随著在社会中普遍流行的认同腐败的腐败文化。即当民众与政府官员打交道时,他需假定官员是腐败的,并以相应的手段对付这样的官员。如果他假定官员是廉洁的,一旦碰到的是腐败的官员,他所要办的事就一定会告吹。而对官员的腐败假定,却可以确保万无一失。所以,提“钱”办事便是与官员打交道的最重要的公开秘诀。久而久之,便无官不腐。如果只允许我用两个字来定义无限政府,尤其是定义中国历史上出现过的无限政府,“鲸吞”这两个字最恰当不过了。这便是中国特有的说法。一切权谋、一切勾当、一切交易、一切血腥无非是为了“鲸吞”这两个字。

在有限政府下,腐败虽不能彻底杜绝,但却得到了有效的防治。有限政府下的腐败,不是来自于制度性的缺陷,而是来自人性中恶的潜能和贪欲的偶然流露。在有限政府下,由于政治权力受到有效的限制和监督,虽时有腐败现象发生,但其在性质和规模上与无限政府下的腐败迥异,且通常能得到有效处置,因为有限政府的制度中存在著遏制、惩处腐败的纠错机制。政府受的限制越少,腐败的规模就越大,性质也越恶劣。

腐败是一种特殊性质的犯罪,一种以政府权力为依托的犯罪,是有权者的专利。古今中外,从未听说过有乞丐被判有腐败罪。腐败与权力的占有量成正比。换句话说,权力越大,越不受限制,腐败的可能性越大,腐败所造成危害的后果也越大。从所曝光的腐败案件来看,腐败无一不与滥用公共权力有关。政府对经济的任意干预,政治权力的高度集中,政府直接拥有和经营大量的财富不可避免地要带来经济上、进而是政治上的的腐败。

另一方面,权力又是联结人类社会的纽带。没有权力,人类的社会就有可能解体,因而,我们不能靠取消权力来消除腐败。消除腐败的方法有两种:一种是靠道德自觉,即或靠掌权者的道德自觉来防止腐败,靠掌权者的洁身自好来廉洁自律、以身作则、率先垂范;或靠对掌权者提倡廉洁来反对腐败。这无异是寄希望于可遇而不可求之人、之事。若以此作为防止腐败的主要手段,腐败不仅不可能得到有效地防止,反而可能更加泛滥。因为良心在与私欲的每一次较量中并不总能占上风。当良心必输的时候,若没有外在的手段来制止这种局面,那么我们所得到的只能是遍地的腐败。所以,我们不能指望有权腐败的人用自己的权力来消灭自己的腐败,就象我们不能指望一个正常的人用他自己的右手去砍掉自己的左手一样。

另一种防止腐败的方法是对权力加以制度的约束,即消灭腐败只能借助有效的权力,以一种权力约束另一种权力,并把这种以权力约束权力的作法用制度固定下来。用制度的手段来规定权力的用途,防止权力被滥用,以避免腐败,这是被历史证明的唯一有效的办法。这样才能确保掌权者的私欲永远占不了上风,或在稍占上风之后,立即得到有效的制止。所以,在我国目前最应实施的办法就是加强对公共权力的制度监督,尤其是要加强各级人大对各级政府及其官员行为的监督,其中特别重要的是对各级政府的财政收入和支出的监督。可以想象,若是北京市人大对陈希同王宝森的权力稍有节制,那么他们二人作歹的时间就不会如此之久,挥霍鲸吞的公款也不致如此之巨。从目前对反腐败的讨论来看,这种制度的反腐方法目前似乎并未受到应有的重视。以此看来,我们有必要加强人民代表大会对各级政府的监督权,把超越法律之上的权力变成在法律监控之下的权力,让各级人大切切实实地行使调查权、质询权、听证权和弹劾权,尤其是财政监督权。用外在的权力制止政府官员的腐败行为,把道德自觉、倡导廉洁当作辅助性反腐手段。甚至有必要考虑让纪检部门退出对腐败案件的调查,实行党纪与国法的分离,以确保司法部门在惩治腐败上的独立性、权威性和有效性,进行相应的政治体制改革,变无限政府为有限政府,这才是制止腐败的根本之道。

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